“坚决防止罚款收入不合理增长”。近日，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》（以下简称《意见》），首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。
《意见》亮点颇多，比如提出：能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款；
不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围；
2024年12月底前县级以上地方人民政府有关部门、乡镇人民政府（街道办事处）要完成执法类电子技术监控设备清理、规范工作；
持续加强财会审计监督，坚决防止罚款收入不合理增长；坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为……
这些措施的指向性非常明显：从源头和流程上彻底堵死乱罚款滥罚款之路，下大力气减轻企业和群众负担，以市场化、法治化持续优化营商环境，让全社会都把心思用到发展经济上。
也因此，《意见》一出台就赢得了舆论广泛好评。
为什么要在此时发布《意见》，强调全面规范罚款设定和实施？不得随意给予顶格或者高额罚款等规定，是否会纵容一些违法行为？
减负减压，营造宽松发展环境
罚款是较为常见的行政执法行为之一。此次中央层面发文，首次从制度上对罚款作出全面系统规范，剑指乱罚款现象，能推动罚款设定更科学、实施更规范、监督更有力。
就在去年11月，国务院还发布了一份《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，调整工业和信息化等领域17个罚款事项。
显然，此次《意见》是《决定》的进阶版本，它不仅强调调整罚款事项，对不适应经济社会发展需要的罚款规定进行清理，更提出对罚款的设定、实施和监督进行全链条、无死角的系统规范。但两者的思路是一脉相承的：进一步厘清政府和市场的边界，优化营商环境，避免政府部门为了罚款创收而乱伸手、手伸得太长。
眼下，全国经济恢复仍处在关键阶段，推动经济回升向好还需要克服一些困难和挑战。要更进一步激发民营经济活力，提振市场预期和信心，还需要持续营造宽松的发展环境。
一个地方的罚款强度与经济发展程度和营商环境的关系，早有定论。去年，有媒体进行了一次调研，调取长三角区域38个城市的数据。结果显示，越是经济基础强的城市，罚没强度越低；越是经济基础薄弱的城市，罚没强度越高。比如，杭州、宁波、苏州、南京、合肥，在长三角都是罚没强度低的城市。无一例外，这些城市也都是经济基础好的地方。
道理并不难理解：企业家和投资者，当然更愿意去罚款度低的地方；而一个地方越是依赖罚款，营商环境就越是逼仄，越会“劝退”投资者，地方经济也越难以崛起。
所以，《意见》中有大量的减压减负规定。如不得随意新设罚款，慎用顶格处罚，可以教育劝导的能不罚就不罚，可以减轻、从轻的就“从轻发落”等。总体来说，就是要过罚相当、宽严相济，而非一律从严、从重。
管住“权力之手”，遏制罚款冲动
能不罚就不罚、能轻罚就轻罚，既是给市场主体和民众减压，体现执法的人性化，惠企利民，也是倒逼地方和各部门规范执法，管住“权力之手”，不断提升治理水平。
现实中，罚款作为一种常规执法手段，体现出一定的弹性空间。而且，罚款收入属于非税收入，容易游离于预算监管之外，被用来解决财政支出的缺口。一些地方遇到经济困难、财政吃紧时，就会产生罚款创收的冲动。
一段时间以来，这种拿罚款的自由裁量权作为创收工具的政绩观，以及由此衍生出的以罚增收、以罚代管、逐利罚款等做法，在少数地方大行其道，甚至有的地方将部门绩效与罚款挂钩。
2021年国务院督察组曾公开披露，内蒙古部分交警为完成“创收”任务，在道路上设置临时检查点，只要途经的货车都全部拦停，并以“未按规定使用安全带”为由对系了安全带的司机实施处罚。
一个更为常见的罚款场景，是电子监控设备沦为“罚款工具”。2021年，“佛山一岔道口62万车主违章，总罚款超1.2亿元”登上热搜，引发了人们对电子监控执法公正性质疑情绪的一次集中释放。
类似乱罚款滥罚款行为，短期内确实现了地方财政增收，解决了地方财政缺口的燃眉之急，但却伤害了营商环境，增加了企业和群众负担，不啻于涸泽而渔、饮鸩止渴。试想，如果地方政府可以随便找个理由就罚款，想罚多少就罚多少，谁还愿意去投资，普通人又怎么有安全感？
一般来说，在地方财政收入的大盘子中，罚没收入占比越低，财政收入的质量越高。此次《意见》，对罚款的设定、数额、流向等，进行了严格的规定，值得一提的有两点。
一是对电子监控进行了专门规定。提出，2024年12月底前，县级以上地方有关部门和乡镇政府（街道办）要完成执法类电子技术监控设备清理、规范工作，及时停止使用不合法、不合规、不必要的监控设备，清理结果要报告；每年年底前，新增监控设备情况也要报告。这样通过在存量端和增量端同时发力，彻底扭转电子监控设备沦为“罚款工具”的可能。
二是确立了罚款收入异常变化的监督机制，规定同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时开展实地核查。这是通过对罚款收入这一最末端的强化监督，约束地方慎用、用好手中的执法权，遏制罚款冲动。
重申常识：罚款不是越严越重越好
有人担心，《意见》的减压减负性的规定，是否会纵容一些违法行为，产生不良反应？这种担忧多虑了。
要重申的一个常识是，罚款不是目的，而是纠正违法行为的一种手段。过罚相当，是基本的法治原则。
此前，陕西一个体户卖5斤农药超标芹菜被罚6.6万元，引发热议。罚款数额和违法所得相差数百倍，确实能起到震慑效果，但从严从重的“小过重罚”，既不符合法治精神，也增加了民众负担，影响了市场健康发展。
与此相反的是，有不少地方出台文件，明确“首违不罚”，或者对轻微违法行为不予处罚，受到好评。
此次《意见》提出，鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单。能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。合理确定罚款数额，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。
这既明确了处罚与教育相结合、不要动辄顶格处罚的原则，也对罚款数额给出了具体标准，当然不是也不会纵容违法行为。
执法要有力度，也应有温度，该宽则宽、当严则严。对于一些没有造成严重危害的轻微违法给予适当宽容，是给民众减负，彰显人性化的执法理念。另一方面，要求宽严相济，否定随意罚款，也是倒逼政府部门提升治理水平，将治理的重心，从事后的罚款矫正，前移到事前的规则完善上来。
包括罚款在内的行政执法，说到底，是为了约束各类主体遵守法律法规和规章制度，形成公平竞争的市场秩序，营造和维护稳定和谐的发展环境。执法包容审慎、宽严相济，民众自然愿意配合。所有执法者都需要明白一点：以罚代管终究解决不了问题。只有回头源头，通过强化事前、事中的日常监管，才能形成守法经营的社会共识。
在《意见》的约束下，地方和各部门要严格规范罚款行为，正确使用自由裁量权，平衡好执法的力度和温度，将政策善意化为实实在在的利好。
