近日，“中国三农发布”报道了内蒙古自治区开鲁县建华镇种植户被要求交土地“增补承包费”一事，引发广泛关注。
4月23日，开鲁县发布通报称，村镇干部催收的“增补承包费”，是开鲁县新增耕地高效利用试点工作采取的处置方式之一，即由村集体对新增耕地收取的有偿使用费。
4月24日，开鲁县政府新闻办发布《开鲁县关于近期网民关心关注问题调查情况的说明》（下称《说明》）再次回应称，双胜村委会与张某柱于2004年3月20日签订了5600亩荒沼草甸子土地租赁合同，明确约定该地块用于兴建奶牛养殖场和用于饲草料种植，土地租赁费用为每亩每年4元。此地块不是二轮延包范围的土地。“国土二调”数据显示，该地块主要是林草地类。“国土三调”数据显示，由于多年私自开垦耕种，其中的4650亩地块“国土三调”调查认定为耕地，实际改变了合同约定的土地用途，造成合同标的物性质发生变更。在试点工作中，村集体考虑历史背景和现实情况，同意张某柱与本村集体经济组织成员同样适用每亩新增耕地收取200元有偿使用费的收费标准。经过了解，张某林已将其中大部分地块转租给别人经营，每亩每年租金700元以上。
此次事件为何呈现出复杂性？什么是“国土三调”？如何分类处置国土“三调”的新增耕地？针对以上问题，澎湃新闻记者采访多位农业农村领域的专家进行解读。
什么是国土“三调”
中国社会科学院政治学研究所副研究员陈明告诉澎湃新闻记者，这一事件，本质上是账面意义上的国土“三调”新增耕地如何消化处置的问题。
2018年9月，国务院统一部署开展第三次全国国土调查（下称“三调”），以2019年12月31日为标准时点汇总数据。“三调”全面采用优于1米分辨率的卫星遥感影像制作调查底图，广泛应用移动互联网、云计算、无人机等新技术，创新运用“互联网+调查”机制，全流程严格实行质量管控，历时3年，21.9万调查人员先后参与，汇集了2.95亿个调查图斑数据，全面查清了全国国土利用状况。
陈明告诉澎湃新闻记者，从2009年国土“二调”到2019年国土“三调”10年间，我国耕地账面数据发生较大变化，内蒙古、新疆、黑龙江、吉林、辽宁5省区耕地净增加，其余省份耕地均净减少。内蒙古自治区耕地由1.37亿亩增加到1.73亿亩，净增加约3500万亩。
“北方五省耕地增加的面积较多，主要是从林地、草地、四荒地改造而来。这属于历史的一个模糊地带，目前来看，已经形成耕地的，从粮食安全的角度，可能要保持下去，从生态保护的角度，不能再滥垦林地和草地。”陈明说。
中国农业大学土地学院院长李保国在接受媒体采访时表示，“我国耕地面积变化中，第三次全国国土调查是一个重要节点。在此前，有许多农民或企业自己开垦的耕地，并没有被统计在内，某种意义上，是耕地中的‘黑户’，可以称之为‘黑地’。在第三次全国国土调查中，这些‘黑地’全部被调查出来，成为了新增耕地的一部分。”
“一般来说，新增耕地会被划归村集体，作为村集体的产业，也是为发展乡村的集体经济。在这种情况下，村集体可能会把这些新增耕地，有偿承包给愿意耕种者使用，获得集体收入。”李保国说，“至于原本已经有承包合同的该如何处理，可能每个地方各有不同。”
纠纷的核心问题
陈明指出，不仅内蒙古，全国各地过去都有大量的四荒地，存在以很低的价格租给特定关系人、又转租给别人经营的情况。
“如果倒查20年从执行上很难，当时的价格可能明显低于正常耕地的流转价格。如果发生了纠纷协商不成，走司法程序的话，法院会酌情参考如《民法典》、《农村土地承包法》等法律的相关规定。”
《说明》称，按照上级有关文件要求，试点工作总的原则是，对“国土三调”新增加且未确权的耕地，原则上不再承包到户，由集体经济组织统一经营管理。为维护社会稳定和承包经营关系稳定，开鲁县主要按两种情形分类处置：第一种是对拱地头、平水坝、填沟渠等新增的过于分散、短期内无法整合使用的耕地，优先交由原承包户经营，村集体收取有偿使用费。第二种是对较大规模的单独新增耕地地块，依据《民法典》第533条“情势变更”条款，由村集体与承包户协商变更合同，协商不成的诉请人民法院或仲裁机构解除合同，收回统一管理。
“情势变更”来源于民法中合同法的概念，是指合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。
北京万典律师事务所主任王卫洲表示，开鲁县土地承包纠纷，当地主张“情势变更”，并不能成立。首先国土调查必然导致大量的土地用途调整更新，如果都来主张情势变更，势必影响所有的土地承包、租赁、流转等合同的履行，显然不符合法律精神；其次，承包户在村里复垦土地，村委会对自己眼皮底下的事不可能不知情，显然不属于不可预料，所以情势变更明显不能适用。
他表示，如官方通报内容属实，承包户的行为属于违约行为。因为此前合同约定该地块用于养牛和饲草料种植，承包户没有用于养殖场和饲草料种植，而进行了开垦耕种。同时直接承包者若在未告知的情况下将地又以每亩700块钱租金转给其他人经营，那就属于违约行为。
关于如何变更合同，《说明》称，双胜村依照政策文件要求，形成村民代表会议决议明确：对有新增耕地的承包户，原则上按耕地完善其原土地承包合同，并收取每亩每年200元的有偿使用费，所缴费用收归村集体分配使用，土地交由原承包户继续经营。
王卫洲认为，由于承包户违约，村民通过村民代表大会决议提出收取200元的“有偿使用费”有一定的法律依据。当然，承包方也可以认为这个费用过高，不予同意。合同双方协商不成，就可以通过诉讼来平衡各方利益。
“开鲁县这个事情越来越大根本原因就是当地政府插手民事纠纷，以政策和行政手段来干预影响民事合同的履行，显然不当，法律纠纷的解决还是让合同主体通过司法程序处理才是正道。”王卫洲说。
江苏大学中国农业装备产业发展研究院副院长张宗毅对澎湃新闻记者表示，“三农”问题有很强的复杂性，不能简单套用合法不合法。他认为，本案中的土地承包农户通过长期的土地治理和投入，实际上对国家粮食生产有较大贡献。
“很多耕地的增长都是来源于草原。如果说这些都违法，那么就不应该有新增耕地高效利用一说，‘三调’出来的新增耕地都应该恢复为草原。但这与国家发展需要严重背离。不能因为土地利用规划没有划为耕地，就不管实际上是否是耕地，是否实际发挥了作用。”
国土“三调”新增耕地如何消化处置
多位学者认为，国土“三调”新增耕地如何消化处置，需要各方协商解决。
农业农村部农研中心研究员张照新在接受澎湃新闻记者采访时表示，土地性质的变化如果是因为农户通过自身开垦形成的，如何处理这种变动和带来的收益，也是一个法律问题。“承包了过去的耕地，自己投资搞基础设施建设，土地价值提升了，所产生的级差地租，归谁所有，这个问题需要厘清。”
张宗毅表示，如果地方政府追求集体经济发展，同时认为土地增值部分需要重新分配，可以考虑将涉案地块全部列为高标准农田建设项目，按照最新3000元一亩的标准将资金全部补贴给承包农户，然后视同农田改造资金部分由政府投入，再重新签订合同，按照改造资金政府投入部分占比乘以同质地块租金市场价加收地租。
陈明认为，从目前公开的情况看，开鲁县的事件就是管理者和承包者因价格没有谈拢而引发的冲突。新增耕地的形成是一个历史过程，这些土地怎么收费并无确定的法律规范可循，需要一个周延的方案和长期的协商过程去解决。
“收费多少是一个市场议价的结果，收多少更合理其实没有固定的依据，要靠双方充分协商。这里既涉及基层治理的协商过程，也涉及市场交易的细节问题。要按现在的标准往未来看，找到一个相对公平的处置方式，还是需要各方坐下来协商。”
陈明告诉记者，即使作为上级确定的新增耕地高效利用试点单位，也需要在具体执行时作分析判断，进行研究，不能主观地想当然。
“新增耕地的收费，对于北方财政不是小数目。但这些地方政府要清楚，真正能用来收费的没有那么多。只有连片大面积的开荒，才有可能和现在的承包户重新谈判价格。过于分散、短期内无法整合使用的耕地尽管总量不小，但收费的执行成本极高，还可能引发大量纠纷矛盾。”
陈明建议，从耕地的实际空间布局看，国土“三调”新增耕地的分布存在三种情况，应采取分类处置的方式。不同情况下消化处置的大原则确定下来之后，具体的操作标准可以通过村民自治解决。已登记确权的情况下不存在新增耕地消化处置问题，已登记未确权的情况本质上也不存在新增耕地消化处置问题，但后续有必要结合农村土地“二轮”延包工作对确权证书进行更正。未登记未确权的情况更为复杂，需要综合考虑地块规模、地形地貌采取后续处置措施。
“新增耕地处于农户承包地边缘且面积很小，可以直接确权给实际用地农户，在‘二轮’延包工作中对确权证书进行更正。新增耕地独立成块、与农户承包地相连且面积不大的，可以考虑一次性收取一定数额的承包费，确权给实际用地农户。新增耕地独立成块且面积较大，可以考虑采取按年收费方式进行承包经营。”陈明说。
