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静悄悄的革命——从社区管理到社区治理

社区治理是国家治理的基本单元和关键环节,事关党和国家大政方针贯彻落实,事关人民群众切身利益,事关城乡基层和谐稳定。党的十八大以来,城乡社区治理被提升至执政战略的空前高度。习近平总书记强调:“社区是基层基础,只有基础坚固,国家大厦才能稳固”。

2012年,“城乡社区治理”第一次被写入党的纲领性文献——党的十八大报告。报告中强调“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”,强调“加强和创新社会管理”,强调“加强基层社会管理和服务体系建设,增强城乡社区服务功能”。

2013年,党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标,正式提出了“社会治理”的命题,取代了“社会管理”过去的一贯措词。从“社会管理”到“社会治理”的措词变化,预示着中国基层社区将要发生的革命。全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中又再三提到“社区”,要求“统筹城乡基础设施建设和社区建设”“促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”,重点培育和优先发展“城乡社区服务类社会组织”等等。

2017年,中共中央、国务院出台的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出“促进城乡社区治理体系和治理能力现代化”,明确了社区治理体系的四大主体、六大能力。同年,党的十九大报告指出“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”

党的十九届四中全会对包括社区治理在内的基层治理提出,一是要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,二是要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。

2015年,习近平总书记在中央政治局第二十八次集体学习时提出“以人民为中心”,以增强人民的获得感、幸福感、安全感为社区治理本质的重要思想。把“以人民为中心”的发展思想贯彻到社区治理的制度构建的全过程,切实维护人民群众的根本利益。于是,在中国共产党领导下的这场“以人民为中心”的社区治理革命在中国城乡社区静悄悄地开始了。

时至今日,这场在以习近平总书记为核心的中国共产党领导下的以人民为中心,以广大人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强为标志的城乡社区治理取得了重大进展。

纲领性文件——助推社区治理体制机制改革

2017年6月,中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,从健全体系、提升能力、补齐短板、强化保障等方面对各地社区治理工作提出明确要求,为新形势下做好城乡社区治理工作提供了纲领性文件。党的十九大报告明确提出,“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”首次总体部署完善城乡社区治理。党的十九届四中全会进一步强调,要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,健全社区管理和服务机制,构建基层社会治理新格局。

系统谋划增强城乡社区服务功能。2016 年10月,民政部会同中央组织部等联合印发《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》,首次从统筹城乡角度对社区服务发展进行整体规划,提出力争到2020年实现城市社区综合服务设施全覆盖,农村社区综合服务设施覆盖率达到50%,强调推进城乡社区服务均等化、智能化、多元化,提升城乡社区服务体系建设水平,让社区居民对社区服务水平的提升有切身感受。  

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016—2020年)规划纲要》专门部署推进完善城乡社区治理体制,依法厘清基层政府和社区组织权责边界,建立社区、社会组织、社会工作者联动机制。健全城乡社区综合服务管理平台,促进公共服务、便民利民服务、志愿服务有机衔接,实现一站式服务。实现城市社区综合服务设施全覆盖,推进农村社区综合服务设施建设。提升社区工作者队伍职业素质。

各地认真贯彻落实党中央关于加强社区治理的决策部署,出台了系列的地方法规、政策文件,作出了一系列具有创新性、引领性的制度安排,积极探索社区治理新路径、新模式。例如,2017年,四川省成都市在全国率先成立了城乡社区发展治理委员会,把横跨党政的有关部门联合起来,探索城乡社区发展治理新机制,打通城市治理“最后一公里”;构建城乡社区发展治理政策体系,出台全国首个《成都市城乡社区发展治理总体规划(2018—2035年)》和以社区发展治理为主题的地方性法规《成都市社区发展治理促进条例》,为中国社区治理的改革创新提供了先行先试的范例和样本。

党的领导——社区治理结构的政治灵魂

党的十九大报告指出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导。中国共产党既是社会治理制度的构建者,也是社会治理的组织者和实践引领者,党的领导是社会治理的前置条件和核心要件,也是社会治理结构的核心主体。习近平总书记指出,贯穿社会治理的一条红线就是要加强基层党的建设和巩固党的执政基础。习近平总书记指出,基层党组织要在宣传贯彻党的主张和决定,领导基层、动员群众、推动改革中发挥战斗堡垒作用。党的基层组织扎根于基层社会和群众之中,其主要工作就是把各方力量真正凝聚起来,进行社会动员,解决集体行动的困境,实现统一行动。习近平总书记早在福建省工作的时候就曾强调,党组织的核心地位和作用就是要在思想上、组织上保证党组织处于社会主义建设的第一线、站在社会主义建设的前台。基层党组织的实践引领功能主要表现在:通过政策制定或政策实施形成正确的社会导向,从而解决基层社会治理的抉择问题;从传统的管理型党组织向服务型党组织转变,从而起到凝聚社会力量的作用;建构常态化的政治吸纳机制,拓展利益表达的途径,从而解决社会力量的参与渠道问题,提升政治参与的效能感。

2020年7月,习近平总书记在吉林省长春市调研时指出,提高社区治理效能,关键是加强党的领导,为抓好新时期城市基层党建和社区治理工作进一步指明了方向。加强和创新社区治理,必须坚持党建引领,把党的建设贯穿社区治理全过程、各方面,强化基层党组织战斗堡垒的政治引领作用,增强基层党组织凝聚力,将党的政治优势、组织优势转化为治理优势。

坚持把加强党建引领作为提升基层社会治理能力的根本路径,逐步构建以社区党建为核心,辐射各行业领域的城市基层党建新格局,夯实基层社会治理根基。例如,位于广东省深圳市五区交会之处的民治街道北站社区是很多来深圳的旅客了解深圳的“第一扇窗”,辖区情况复杂、治理任务艰巨。2015年底,在民治街道党工委指导下,由北站社区党委牵头,统筹31个驻社区单位和33个党组织的社区党组织联席会成立,探索构建党建引领“社区+车站+学校+商圈”共治体系。通过不断强化社区党委领导核心作用,统筹各类资源开展社区工作,“搭台唱戏”探索“大党建”模式,为社区居民提供“定制化”服务,深受各方面广泛好评。

政府——为社区治理服务创设良好环境

习近平总书记提出,社区治理就是政府治理和社会调节的有机结合、政府治理和群众自治的良性互动,政府的主导作用不是包办一切,而是要弥补社会调节和群众自治的不足,在互动中引导社会良性发展。首先是要加快基层政府职能转变。这就是要以服务型政府建设为目标,增加政府的公信力和执行力。这就是要推动基层政府由权力本位向职责本位的转变,工作重点由公共服务向社会治理的转变,工作角色由管理者向服务者转变,建立以公共服务和社会治理为主要内容的考核评价机制。其次是要提升基层政府服务功能。习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时指出,要推动资源、服务、管理的下放,让基层有职、有权、有物,以便为群众提供精准有效的服务。这一方面指基层政府要在公共产品供给中发挥主导作用,另一方面还指基层政府应当在改进公共产品供给机制中发挥主导作用,从而降低公共产品的供给成本。第三是要正确处理政社关系。只有正确处理好政府和社会的关系,才能更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。习近平在担任浙江省委书记时就提出,政府把该管的事情管好,把不该管和管不好的事情交给市场和社会去管。因此,要探索建立基层政府面向城乡社区的治理资源统筹机制,健全公共治理的协商机制和开放机制,也要厘清政府的职责边界,防止基层政府压缩群众自治空间。明晰政府在社区治理中的角色定位、职责边界、权责清单,着力推进依法管理、依法行政,对于做好新时代的社区治理工作至关重要。各级政府要切实履行法定职责,持续深化“放管服”改革,积极转变政府职能,加强社区服务设施、人才队伍建设,加大资金投入保障,为城乡社区治理工作创造良好环境和条件。

为巩固基层政权、加强基层基础,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》。民政部组织开展街道服务管理创新实验,各地持续深化“放管服”改革,推动资源、服务、管理向乡镇(街道)下沉,为乡镇(街道)赋权增能减负,乡镇(街道)治理服务能力不断提升。根据抽样调查,有95.5%的乡镇建有一站式服务中心、91.5%的乡镇制订了政府权力清单和责任清单、98.5%的乡镇建立了议事规则和决策程序、97.5%的乡镇建立了行政权力运行制约和监督体系。

为了深化“社区减负”,民政部会同五部门联合印发《关于改进和规范基层群众性自治组织出具证明工作的指导意见》,指导各地建立基层群众性自治组织出具证明工作的规范化制度体系和长效机制,推进“社区万能章”治理。依法厘清街道办事处(乡镇政府)和基层群众性自治组织权责边界,推进社区、社会组织、社会工作“三社联动”,并形成“三社联动”机制。在“三社联动”中,社区是联动的基础平台,社区利用社区资源解决各类社会矛盾、协调各种利益关系、开展社区自治活动、提供各类社区服务,是社会组织和社会工作者的支持者、保障者和推动者。社会组织是联动的承接主体,是公共服务的承接者、提供者和评估者。社会工作者是联动的骨干力量,是联系社区、社会组织、居民的桥梁和纽带。这三个要素联动的最终目的是将社区居民的积极性调动起来,推动社区居民积极参与社区治理。

各地涌现出一大批党委领导、政府推动城乡社区治理工作改革创新的典型经验。例如,北京市成功探索出党建引领“街乡吹哨、部门报到”改革创新模式。2018年3月,北京市出台《关于党建引领街乡管理体制机制创新实现“街乡吹哨、部门报到”的实施方案》,制订实施加强党对街道乡镇工作的领导、倡导党员参与社区(村)建设、持续推进社区减负工作等14项举措,破解城市基层治理“最后一公里”难题。2019年2月,北京市委社工委、市民政局、市委组织部联合印发《关于推进“街乡吹哨、部门报到”改革向社区治理深化的实施方案》,明确提出18项社区治理工作要求,提升社区治理能力。2020年10月,北京市委、市政府又出台《关于进一步深化“接诉即办”改革工作的意见》,推动工作重心下移、权力下放、力量下沉,以便更好地为人民群众提供家门口的服务。

各地不断加强社区综合服务设施建设,建成了一大批规模适度、功能完善的社区综合服务设施。截至2020年9月,全国城乡社区服务机构和设施总数达44.2万个。其中,社区服务指导中心513个,社区服务中心2.7 万个,社区服务站31.8万个,其他社区服务机构和设施9.6万个。城市社区综合服务设施覆盖率为96.4%,农村社区综合服务设施覆盖率为83.7%。初步形成社区公共服务、志愿服务和便民利民服务衔接配套的城乡社区服务体系。

各地政府部门着力加强社区服务队伍建设,研究制订社区工作者管理办法,通过建立健全职业资格与薪酬待遇挂钩机制、社区工作者培训制度,提升社区工作者专业化水平。普遍推行社区志愿者注册登记制度,注册社区志愿者3741万人。初步构建了以基层党组织和自治组织成员为骨干、以政府派驻社区力量为依托、以专职工作者和志愿者为辅助的社区工作队伍。

社会力量——富有创造性和活力的社区治理协作者

社区治理是一项多主体协同的系统工程,社会协同不可或缺。为社会力量参与社区治理搭建组织平台,发挥社区组织的重要作用,有助于提升社区治理社会化、专业化、现代化水平。2017年3月5日,习近平总书记在参加十二届全国人大五次会议上海代表团审议时指出,“发挥社会各方面作用,激发全社会活力,群众的事同群众多商量,大家的事人人参与”。这意味着社区治理是参与主体职能划分和能动性发挥进而协作构建良性社会秩序的过程,社会力量应当是富有创造性的社区治理协作者。首先是要健全社区、社会组织、社工“三社联动”机制,鼓励引导集体经济组织、驻社区单位、社会组织和外来人口共同参与社区建设和管理,共推城乡社区治理。其次是要把政府部门可以不直接承担的事务性工作以及企事业单位剥离的社会职能和服务职能,通过委托、购买、授权等形式交给社区社会组织和其他社会组织承担,为社会组织成长提供空间。第三是要加强社区综合服务平台建设,加快城乡社区服务体系建设,实现群众性互助和志愿服务的制度化,专业服务和商业服务兴旺发达,让群众有参与的获得感。

各地积极引导社会力量参与社区治理,取得了显著进展,探索出许多可借鉴、可推广的经验做法。例如,广东省广州市番禺区探索加强社区、社会组织、专业社工人才、社区企业、社区基金“五社联动”共治生态圈建设,通过党建引领“五社联动”,打造社区“共同体”,推动社区治理从“被动组织模式”向“主动活跃模式”转变,让社区治理“活”起来。具体通过建立社区基金,健全社会资本参与治理的捐赠体系,拓宽公益善款的多元筹措渠道,撬动更多社会资本参与社区治理。构建社区基金“微创投”机制,通过公益项目运作的方式,拓展服务领域,推动社区基金与社区需求无缝对接,让社区治理温暖民心。通过“公益集市”等形式,解决社区居民的需求和难题,推动民间自助互助和社区问题自我消化。

自治、法治、德治——社区治理模式创新的飞跃

自治是释放社会自主性的制度安排,是基层社会治理最重要的制度支撑,也是发挥群众主体作用而进行社区治理的途径和方式,更是被确立为我国四项基本政治制度之一。法治是治国理政的基本方略,是推进自治制度化、规范化、科学化的理念指引和实践要求,也是自治的重要保障,法治既是对国家公权力和社会自治权运行的规范,也是对公权力和自治权边界的规范,所以缺少法治的自治既可能是失范的,也可能是无行动空间的。德治则是中华文化的优良传统和智慧结晶。社会秩序的维护和改进,既需要法治,也需要德治,法治和德治都发挥着不可替代的功能,所以习近平总书记强调“要树立法治思维、发挥德治作用,更好引领和规范社会生活,努力实现法安天下、德润人心”“法律和道德都具有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用,在国家治理中都有其地位和功能”。自治、法治、德治,三者功能作用相辅相成、相互支撑、合力共治。所以,法治、德治是自治的保障,缺少法治和德治就没有有效的自治。因此,习近平总书记强调,“要通过群众喜闻乐见的形式宣传普及宪法法律,发挥市民公约、乡规民约等基层规范在社会治理中的作用,培育社区居民遵守法律、依法办事的意识和习惯,使大家都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”,同时也强调要重视发挥道德的教化作用,提高全社会文明程度,从而把自律和他律结合起来,实现自治活力和自治秩序的有机统一。习近平总书记将法治、德治统一于自治的平台之上,实现了三者的有机结合,实现了社区治理模式的新飞跃。

协商民主——社区治理实践的伟大壮举

世界上从来就没有一种放之四海而皆准的民主标准。民主,不只是价值观,还是方法论。哪一种民主是合适的,应当以它在治理中的实际效果来衡量。看它究竟是制造了问题,还是解决了问题;是制造了麻烦,还是解决了麻烦。与一些国家的民主模式不同,我国的居民是社区治理的第一主体,推进社区治理必须建立多元参与机制,深化议事协商。这种协商民主不寻求对抗,不放大分歧,而是致力于整合社会关系,减少社会矛盾,扩大社会共识。这种民主模式中没有非此即彼的撕裂,没有你赢我输的角逐,而是让多元化的意见和诉求得到有组织、有秩序的表达和集中。无论是面对面的开会,还是在网络里的讨论协商,都是寻求最大公约数,让每一位居民都可以发表意见,都可以参与决策,都可以共享发展成果。

习近平总书记指出,人民是否享有民主权利,要看人民是否在选举时有投票的权利,也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。

党的十九大提出“发挥社会主义协商民主重要作用”。有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛。

党的十九届四中全会明确提出,“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。

2017年以来,我国基层协商民主渠道不断拓展。各地普遍以村(居)民会议和村(居)民代表会议为主要载体开展议事协商决策。85%的村建立村民会议或者村民代表会议制度,64%的社区建立协商议事委员会,35%的村每年召开村民会议,57%的村每年召开一次以上村民代表会议,涉及村民利益的重大事项,基本由村(居)民讨论决定。各级党委政府把城乡社区协商纳入重要议事日程,结合实际制订了具体办法。根据参与主体的情况和协商的具体事项,探索建立村(居)民理事会、村(居)民议事会、村(居)民决策听证会等协商议事形式,开展灵活多样的协商活动。

各地在推进社区治理过程中越来越注重社会动员,发动居民参与,探索形成了一系列可圈可点的经验做法。例如,安徽省蚌埠市蚌山区所有城市社区和行政村已全部建立社区工作协商委员会,协商网络征集平台881个,其中社区公众号177个,居民QQ 或微信群704个。蚌山区在不影响百姓生活习惯的基础上,搭建协商平台,对社区内的公共事务、公共环境、公共安全、公共利益及社区权限范围内的公共服务进行意见征集、沟通交流、政策解读和相关问题的解释反馈,畅谈社区幸福生活的点点滴滴。通过社区协商议事会平台,居民身边事得到了解决落实,越来越多的居民参与到社区公共设施建设、公共环境保护、公共秩序维护等事务的讨论、决策、实施以及管理的各个环节中,有效激发了居民对于睦邻中心的关注度和参与热情。

社区治理互联网——延伸到社区每一位居民生活里的服务

社区治理现代化,必然是治理方式的现代化。习近平总书记指出,要强化互联网思维,利用互联网扁平化、交互式、快捷性优势,推进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化,用信息化手段更好感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政。今天的中国共有社区网格257.3万多个,有网格员429.8万人,北京等25个省市实现网格化服务管理全覆盖,发现、分析、解决、核实、反馈问题,更加快捷准确。

党的十九大明确提出,要提高社会治理智能化水平。我国社区信息化建设稳步推进。各地加快推动“互联网+”与城乡社区服务深度融合。民政部配合国家发展改革委在全国80个城市开展国家信息惠民试点,指导96个社区公共服务综合信息平台建设试点单位、44个智慧社区建设试点单位完成试点工作。推进“金民工程一期专项社会事务管理业务系统”建设任务,开发全国基层政权建设和社区治理信息系统,委托编制《城乡社区信息化建设规范》《“互联网+社区”技术规范》。持续加强“村(居)委会统一赋码管理系统”运行维护,将管理系统纳入全国基层政权建设和社区治理信息系统集成。依托全国社区治理和服务创新实验区、全国农村社区治理实验区,探索城乡社区信息化、智能化建设路径。

各地结合智慧城市建设,不断提升社区治理智能化水平,取得积极进展,涌现出一大批典型案例。把服务群众与互联网时代的新技术、新手段相融合。他们身在互联网的另一端,但是服务和关怀却通过互联网延伸到了每一位居民的生活里。例如,山东省临沂市兰山区坚持党建引领、问题导向,以网格化和信息化为支撑,创新制度机制、深化流程再造,构建了一平台受理、一站式服务、一张网共治、一揽子解决的“平台指令、众人响应”的社会治理机制。通过搭建“群众公社”,整合解决问题的所有资源,对群众诉求实行扎口管理。赋予街道考核评价、人事建议、综合管理、规划参与、决策建议等“五项权力”,推进政务服务向基层延伸。实行“多网合一”“一网共治”,形成多元共治合力。研发社会治理信息平台,打破“数据壁垒”和“信息烟囱”,实行平台实体化运行。推进“网格吹哨、部门报到、分级响应、闭环处置”工作模式,群众手持终端即可实现网上办、“码”上办、掌上办。

总之,我国城乡社区治理取得了历史性进展,一场静悄悄的革命正在进行……

 

 

 

 

 

 

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