● 老旧小区加装电梯不仅有助于缓解老龄社会老年人“出行难”的问题，而且是推进老旧小区改造的有力举措。目前加装电梯的模式主要包括代建租赁、居民自筹自建以及产权单位或集体组织出资三种
● 目前实践中还存在各种问题，如加装电梯获取居民合意较难，部分居民因分摊费用、造成生活不便等原因拒绝加装电梯，也有居民在电梯安装之后感到后悔，由此引发诸多社区矛盾和纠纷
● 在政策设计上，地方政府可以在法律框架内进一步完善加装电梯工作的表决规则；根据争议事项制定量化的补偿标准；围绕电梯加装过程中有争议的常见问题和居民普遍关注的技术问题，编制相关行动准则或操作手册
1月15日上午10点，北京市朝阳区高家园社区，76岁的王大爷正坐在社区长廊上和邻居们闲聊。这是他近半个月来第一次下楼。
王大爷居住的小区建于20世纪80年代，为6层单元楼，没有电梯。他住在顶楼，由于腿脚不便，平时基本不下楼，日常生活必需品由住在同城的儿子隔几天送一次。
“要是楼外加装电梯就好了，上上下下会方便许多。”王大爷憧憬着。
如今在城市中，像王大爷这样“爬楼难”“下楼不自由”的老人越来越多。据住建部等有关部门统计测算，全国1980年至2000年建成的老旧住宅约80亿平方米，70%以上城镇老年人口居住的老旧楼房无电梯，预计全国老旧楼需要加装电梯的数量在200万部以上。
近年来，国家及各地有关部门愈发重视老旧小区电梯加装工程。住建部官方消息称，2019年以来，全国累计新开工改造城镇老旧小区11.2万个，各地结合城镇老旧小区改造加装电梯近2万部。
从数量来看，老旧小区加装电梯的缺口仍然较大。而《法治日报》记者近日调查发现，目前实践中还存在各种问题，比如加装电梯问题获取居民合意较难，部分居民因分摊费用、造成生活不便等原因拒绝加装电梯，也有居民在电梯安装之后感到后悔，由此引发诸多社区矛盾和纠纷。
接受记者采访的专家一致认为，老旧小区加装电梯工程确有必要，但还需要建立更明确易懂的政策体系和更新规则，形成更加完善的利益协调机制。
老旧小区加装电梯 高层住户好评不断
家住北京市东城区天坛东里50号楼的张大爷比王大爷幸运一些——他所居住的小区单元楼已经加装了户外电梯。
张大爷今年70多岁，一家5口人住在四单元6楼。没安装电梯前，家里所有人都对上下楼充满怨言：孙子平时放学了，想跟小伙伴一起玩，总会抱怨爬楼梯又累又浪费时间；老两口平时在外边买菜或者拿了重物，搬上楼特别费劲。
2018年，小区给三、四单元加装了户外电梯，居民刷卡就能上下楼，方便多了。
2021年12月底，记者来到该小区看到，除三、四单元已经建好的电梯外，在一、二单元之间，一部新的外装电梯正在搭建中。一位路过的一单元住户说：“之前看他们有电梯，我们很羡慕，现在我们终于也有了，不用再费劲爬楼梯了。”
记者随机采访多位老人发现，老旧小区加装电梯后，高层住户好评不断。
在北京市朝阳区垡头北里社区，记者看到，这个建于20世纪80年代的老旧小区最高楼层为6层。在16号楼前，已矗立着4部搭建完毕的外部电梯，17号楼前有几部电梯正在施工搭建。
在17号楼侧翼，记者见到了下楼遛弯的韩女士。今年78岁的韩女士和老伴一起住在17号楼三单元4层。由于没有电梯，上下楼不便，儿子曾提议为他们购置一套带电梯的房子，但二老舍不得邻里街坊，遂作罢。
“好在如今要加装电梯了，对于我们家来说，真是省时省力还省钱。”韩女士说。
在华东政法大学房地产政策法律研究所所长杨勤法看来，老旧小区加装电梯不仅有助于缓解老龄社会老年人出行难的问题，还是推进老旧小区改造的有力举措。同时，推进老旧小区加装电梯是重大的民生工程，除了电梯产业市场前景广阔之外，旧小区的加装电梯工程还可以带动与房地产相关的产业链发展，对刺激居民消费也有重要意义。
采访中，记者发现，目前老旧小区加装电梯的模式并不完全相同。
家住山西省太原市小店区某老旧小区17号楼2单元6层的王女士所在小区安装电梯时，采用的是比较传统的居民共同出资的方式。据王女士介绍，当时政府补贴了不少资金，1层到2层住户不负担安装费用，3层到6层住户分担的费用根据楼层高低不等，最高1.8万元左右。王女士作为最高层住户，共出资18300元。
北京天坛东里50号楼和垡头北里社区则与之不同。据了解，这两个小区安装电梯时居民没有花一分钱，电梯建好后居民可通过办乘梯卡的方式，像乘坐公交车一样，谁乘坐电梯谁刷卡谁付钱。
在天坛东里50号楼的电梯前，记者发现非居民的拜访者也可以通过手机扫描二维码的方式乘坐电梯，单次价格为1.5元，不限楼层。据张大爷介绍，楼内居民办卡后，会有“优惠价”，根据楼层不同价格在0.5元到0.9元不等。“我们家住顶楼，每次乘坐电梯都要花0.9元，我的孙子有了电梯之后经常来回往返玩闹，这么下来其实花销也不小，我们家每个月乘坐电梯要花100多元。”
垡头北里社区的电梯目前仅支持刷卡使用，外来访客在无卡情况下无法乘坐。
杨勤法说，目前加装电梯的模式主要有三种，即居民自筹自建、代建租赁以及产权单位或集体组织出资。
杨勤法认为，这三种方式中，对于居民而言的最佳方式是“代建租赁”：由第三方出资建设电梯，小区内的居民使用电梯只需要缴纳一定的搭乘费用，并且电梯的维护费、保养费、电费都由第三方承担。这一方式可以较好地解决居民间的出资问题，但该方式由于给电梯公司造成的压力较大，其难点在于电梯公司的意愿。因此目前业主自筹自建这一方式也在推行。
诸多问题不容忽视 一票否决存在争议
虽然加装电梯的呼声强烈，但记者在北京、天津随机走访12个老旧小区发现，已经加装电梯的仅有3个，数量和占比仍比较少，且均未覆盖全部小区楼栋。此外，在已经加装好或计划加装电梯的小区，也有居民有不同的烦恼。
垡头北里社区16号楼6单元1楼住户76岁的刘先生说：“大家都是数十年的老邻居，所以当时询问居民对加装电梯的意见时，我没有任何犹豫就同意了，但装了电梯之后却遇到了一些烦心事。”
因为住在1楼，电梯修建完毕之后刘先生立刻感到房内的采光受到影响。平时客厅见光度还挺好，但有了电梯之后即使是白天，家里也得打开灯，不然看不清。
此外，刘先生家厨房位置的窗户外就是电梯，电梯在设计时延伸出一截房檐，刚好与1楼窗户等高，导致下雨时雨水会顺着房檐滴进刘先生家的厨房，久而久之厨房都发潮了。
太原的王女士同样觉得有一些问题：“小区的电梯是装在楼体外的，占用了大量的室外空间，影响了户外的整齐、整洁与美观，还因此减少了停车位。”
王女士回忆称，当时隔壁单元的低层住户不同意加装电梯，原因就是会降低房租和二手房出售价格，他们甚至要求其他层住户给予补偿，否则就坚决反对，让大家都装不了电梯。“那个单元的住户还因此吵了多次架，居委会也调解不了，最终也就没有安装。”
低层住户反对导致电梯无法安装的情况并不少见。在垡头北里社区16号楼，二、四单元均暂未加装电梯。记者向居民求证后得知，这是因为当时在征求居民意见时，二、四单元的低层住户明确反对，所以并未同时搭建。
据悉，目前北京的老旧小区加装电梯程序主要参照北京市住建委2020年4月发布的《北京市老旧小区综合整治工作手册》，其中对于征求居民意见的要求是“既有多层住宅加装电梯的意向及初步方案应当充分听取拟加装电梯范围内全体业主的意见，并经专有部分占该单元住宅总建筑面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，且其他业主不持反对意见”。
这也就意味着，一旦有居民明确表示反对，即使表示同意的业主占比数达标，该单元仍然无法加装电梯。
像北京这种在老旧小区加装电梯问题上一人反对全盘否定的“一票否决”制，已有多个地方通过相关规定进行了“回避”。
例如，2021年1月，上海市住房和城乡建设管理委员会、上海市房屋管理局联合发布《关于调整本市既有多层住宅加装电梯业主表决比例的通知》，规定申请人应当就加装电梯的意向和具体方案等问题进行充分协商，并征求所在楼幢全体业主意见，由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上业主参与表决，经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。
《青岛市既有住宅加装电梯暂行办法》也规定业主之间经过充分友好协商，但确实达不成一致意见的，由本单元（本栋）专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决，经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意并签订书面同意意见。
据杨勤法介绍，因为加装电梯属于有关共有和共同管理的重大事项，依照民法典第二百七十八条的规定，履行法定的表决程序，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。“上述规定显然可以解决居民一人反对即可阻碍电梯加装的现状。”
不过，杨勤法说，各地对于电梯加装有更加细化的规定，目前仍大多以其地方规定为实际依据，在老旧小区加装电梯征求居民意见这一问题上是否采取“一票否决制”，仍然存在争议。
群策群力解决难题 全面保障便民利民
近年来，老旧小区加装电梯工程愈发受到重视。记者梳理发现，已有多地住房“十四五”规划的老旧小区改造部分都涉及加装电梯。例如，《江苏省“十四五”城镇住房发展规划》提出“补齐幼托、养老、家政等公共服务短板，鼓励支持绿化改造和既有多层住宅加装电梯、无障碍设施等适老化改造”；《浙江省城镇住房发展“十四五”规划》提出“加快推进住宅加装电梯等举措，大力提升居住品质”。
杨勤法称，老旧小区加装电梯，一方面涉及小区居民不同的利益需求，需要做出大量协调工作；另一方面涉及繁杂的审批手续，对于电梯安装企业来说，其显然更倾向于从事效益更高的新建住房电梯安装业务。
对于老旧小区加装电梯工程的进一步完善，杨勤法提出，应该在规范过程中将政策设计从规则导向转向目标导向。城市更新的服务对象是居民，因此建立明确的权责划分、规范的操作流程、通俗易懂的政策体系和更新规则显得尤为重要。
“相比规则性政策，目标型政策在具体执行过程中倾向于采取动员型治理的方式，即尽可能汇集基层行政体系和社区治理体系的主体和资源，有利于推进政策的高效率执行。”杨勤法建议，在政策设计上，地方政府可从以下三个方面着手：在法律框架内进一步完善加装电梯工作的表决规则；确定相关利益的补偿依据，根据争议事项制定量化的补偿标准，如施工噪音补偿等；加快制定电梯加装行动准则，围绕电梯加装过程中有争议的常见问题和居民普遍关注的技术问题，编制相关行动准则或操作手册。
同时，他还注意到电梯加装过程中政府职责边界的问题。在加装电梯这样的城市更新项目初期，政府仍需主动发挥作用，组织协调各种力量，形成带动和示范。待时机成熟后，再逐步退出，将“话语权”交由居民，由居民主动协调、申报、推介项目。
“例如相关利益分配问题，由业主自行协商难以达成一致，应完善救济与补偿机制，如明确审批机关包括建设、规划、消防、房管等部门的行政复议机关，并建立针对老旧小区改造的专业行政调解机制。除此之外，还应结合各地经济水平、二手房交易价格等因素，为因加装电梯房屋升值获益的居民出资补偿因加装电梯房屋贬值的居民制定统一的兜底办法，引导加装电梯获利的居民对利益受损的居民进行补偿，如此符合公平原则，减少对受损居民合法权益的侵犯。”杨勤法说。
在资金方面，北京瀛和律师事务所律师许飞建议，应当充分引入社会资本，采用多种资金共同参与的模式解决增设电梯资金困难的问题。同时扩大单次增设电梯项目的体量，联合进行招投标，降低单台电梯增设成本。
对于电梯的日常维护，许飞认为应当引入专业的电梯维保单位或者物业公司进行托管，加强电梯的日常管理和维护。
杨勤法还建议，在共治过程中建立利益协调机制。一方面可以探索实行社区居委会成员“分片包户制度”，深入责任区的每户居民，倾听、收集居民对于加装电梯的看法和意见并分类登记，反映给政府、企业等进行沟通；另一方面，在有关机关的领导下，社区可以搭建一个由居委会、施工单位、居民自治组织参与的改造讨论平台，为有不同意见的加装电梯参与主体提供公开、公平、公正的解决纷争的途径和机会。
“加装电梯不是一蹴而就的，其过程具有复杂性。在居民利益协调阶段、项目审批公示阶段、电梯加装验收阶段和后期运营维护阶段，为了实现不同的目标，需要多元主体相互协作。
